[轉(zhuǎn)] 征地制度改革調(diào)查：保證被征地農(nóng)民話語(yǔ)權(quán) 長(zhǎng)期增加土地
土地是農(nóng)民的命根子。黨的十八大報(bào)告提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。11月8日，溫家寶總理在黨的十八大天津代表團(tuán)討論發(fā)言中表示，本屆政府任期內(nèi)，要著力辦好兩件事：一是穩(wěn)增長(zhǎng)，二是推進(jìn)改革。重點(diǎn)抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。這兩項(xiàng)改革都是涉及人民利益的大事。
征地制度要改革已成高層共識(shí)，廣大農(nóng)民對(duì)此滿懷期望。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多更公平地共享發(fā)展成果，亟須調(diào)整現(xiàn)有利益格局，找到各方利益平衡點(diǎn)。
焦點(diǎn)一：提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，大量土地被征收。然而，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。一直關(guān)注征地問(wèn)題的安徽大學(xué)副教授常偉告訴半月談?dòng)浾?，安徽省今年提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，省會(huì)合肥市郊地區(qū)每畝地補(bǔ)償最高在十三四萬(wàn)元，農(nóng)村地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是三四萬(wàn)元。常偉說(shuō)：“即便提高了標(biāo)準(zhǔn)以后，政府的補(bǔ)償與農(nóng)民的損失相比，差距依然很大。”
安徽省今年5月最新公布的《安徽省人民政府關(guān)于調(diào)整安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》顯示，淮北市、淮南市、合肥市等地每畝地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從3萬(wàn)多元到13萬(wàn)多元不等，以淮北市烈山區(qū)宋疃鎮(zhèn)為例，1畝地補(bǔ)償3萬(wàn)多元，其中1萬(wàn)多元是土地補(bǔ)償費(fèi)，2萬(wàn)多元是安置補(bǔ)助費(fèi)；合肥瑤海區(qū)銅陵路街道等城郊地區(qū)補(bǔ)償較高，每畝地補(bǔ)償13萬(wàn)多元，其中土地補(bǔ)償費(fèi)是5萬(wàn)多元，安置補(bǔ)助費(fèi)8萬(wàn)多元。
按照相關(guān)規(guī)定，各地土地征用給農(nóng)民的補(bǔ)償由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，一般是土地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍；二是安置人口補(bǔ)助費(fèi)，按照被征地前三年平均產(chǎn)值的6～10倍計(jì)算；三是青苗和附著物補(bǔ)償。由于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)出率較低，平均產(chǎn)值也就1000元～1500元／畝。以重慶近郊農(nóng)村為例，這些地方征地平均每畝補(bǔ)償費(fèi)用也就2.7萬(wàn)元～3萬(wàn)元，遠(yuǎn)郊農(nóng)村可能只有2萬(wàn)元出頭。不可否認(rèn)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民期望、實(shí)際生活要求差距很大。
一名在合肥市從事地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，企業(yè)從政府手中購(gòu)買(mǎi)土地的價(jià)格，每畝地價(jià)從300萬(wàn)元到上千萬(wàn)元不等，一環(huán)路之內(nèi)每畝地上千萬(wàn)元，二環(huán)路之外的在500萬(wàn)元左右，地段更偏僻一些的，也要三四百萬(wàn)元。而農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償款，遠(yuǎn)不及政府土地收入的1/10。
因?yàn)楣I(yè)項(xiàng)目占地，陜西西安市長(zhǎng)安區(qū)興隆街道辦西甘河村面臨整村征地搬遷，一畝耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是4.08萬(wàn)元。村民郭保社說(shuō)：“我們不清楚每畝4.08萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)是怎么算出來(lái)的，可能是根據(jù)原先耕地種植收益和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入算出來(lái)的。但是根據(jù)政府部門(mén)公布的信息，我們這地方工業(yè)用地的出讓價(jià)每畝都超過(guò)10萬(wàn)元，商業(yè)用地的價(jià)格還要高得多。我認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)征地后項(xiàng)目建設(shè)的情況來(lái)計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”
“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮土地產(chǎn)值和農(nóng)民勞動(dòng)力成本，還要將土地的財(cái)產(chǎn)收益率、地塊區(qū)位價(jià)值、市場(chǎng)稀缺度、社會(huì)發(fā)展水平等因素納入其中。”常偉表示。
焦點(diǎn)二：讓農(nóng)民享受土地增值收益
西安未央?yún)^(qū)未央宮街道辦北棗園村籌備拆遷已有幾年，但因不少村民反對(duì)，仍未實(shí)施。村民告訴半月談?dòng)浾?，反?duì)拆遷的主要原因是大家對(duì)將來(lái)的生產(chǎn)、生活出路十分擔(dān)心。
作為西安近郊城中村，灞橋區(qū)十里鋪街道辦長(zhǎng)樂(lè)坡村面臨拆遷改造。村民袁康善等人說(shuō)：“按現(xiàn)在的政策，集體土地被征為國(guó)有土地后，村民除了每戶能得到幾套安置房，得不到多少補(bǔ)貼，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展得不到保障。”
重慶市政府參事、市國(guó)土房管局原副局長(zhǎng)邱道持認(rèn)為，征地過(guò)程中，由于土地產(chǎn)權(quán)、用途發(fā)生變化，土地顯著增值。但土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門(mén)傾斜，農(nóng)民得到的太少，農(nóng)村資產(chǎn)總體仍呈現(xiàn)出“凈流出”狀態(tài)。
土地被征收，意味著農(nóng)民生活生產(chǎn)方式的徹底改變。常偉認(rèn)為，一些地方采取一次性貨幣安置的“一腳踢”補(bǔ)償模式，希望能一勞永逸地解決問(wèn)題，而對(duì)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)、社會(huì)福利保障等考慮不足，一些失地農(nóng)民種地?zé)o田、就業(yè)找不到崗位，逐漸淪為城市邊緣的困難群體。
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然逐年提高，征地問(wèn)題依然是上訪重災(zāi)區(qū)。對(duì)此專家建議，“一腳踢”補(bǔ)償模式應(yīng)當(dāng)擯棄，留地安置、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
記者在西安市未央?yún)^(qū)、高陵縣等地采訪了解到，考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，當(dāng)?shù)卣谔剿鹘o農(nóng)民商業(yè)房面積、預(yù)留土地。西安西郊三橋街道辦和平村正在城中村改造，舊村莊已拆除完畢。和平村黨總支書(shū)記白世峰說(shuō)：“和平村將留有1400畝土地，重新改造開(kāi)發(fā)。土地開(kāi)發(fā)后會(huì)帶來(lái)更大的效益，賦予村民更多的發(fā)展權(quán)。”
焦點(diǎn)三：謹(jǐn)防“公共利益”被濫用
調(diào)研中，專家和基層干部認(rèn)為，要準(zhǔn)確把握征地改革著力點(diǎn)，就必須保證征地行為公益性。要按照中央要求，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。
安徽省國(guó)土資源廳調(diào)控檢測(cè)處處長(zhǎng)黃發(fā)儒說(shuō)：“目前，我們規(guī)定以城市規(guī)劃區(qū)為范圍，在城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的地是集體的可征收過(guò)來(lái)，但城市規(guī)劃地以外的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就不可以征收農(nóng)民的土地。”
全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉表示，目前非農(nóng)建設(shè)占用集體土地一般都經(jīng)過(guò)征收，法律規(guī)定征收應(yīng)是公共利益需要，但法規(guī)和政策對(duì)“公共利益”無(wú)具體界定。盡管土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益管理日趨嚴(yán)格，但地方政府支配大部分增值收益的格局沒(méi)有變，土地使用者獲得了土地增值的相當(dāng)部分，而農(nóng)地所有者難以從農(nóng)地發(fā)展權(quán)中受益。
同時(shí)，政府行使征地權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)明確限定。安徽大學(xué)“三農(nóng)”問(wèn)題中心常務(wù)副主任張德元認(rèn)為，如果出于公益目的，用于道路、廣場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，政府可以行使征地權(quán)。如果土地用于商品房開(kāi)發(fā)等商業(yè)行為的時(shí)候，政府不能使用征地權(quán)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商談判博弈，用市場(chǎng)手段解決，政府應(yīng)當(dāng)作為中間裁判，發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，不能與民爭(zhēng)利。
鑒于現(xiàn)行征地制度存在“公共利益”被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象，李冬玉建議，應(yīng)該通過(guò)制定《征收、征用土地目錄》等方式，從源頭上加以控制，嚴(yán)格使用國(guó)家征地權(quán)限，確保征收征用土地為公共利益需要。同時(shí)，強(qiáng)化用途管制，淡化產(chǎn)權(quán)管制。對(duì)符合土地利用規(guī)劃的非公共利益用地管理，可只辦轉(zhuǎn)用手續(xù)。用地者與土地所有者就使用權(quán)出租出讓價(jià)格協(xié)商談判，在雙方意見(jiàn)一致的前提下辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。
焦點(diǎn)四：保證被征地農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)
安徽宿州市汴河鎮(zhèn)村民向半月談?dòng)浾吆粲酰?ldquo;對(duì)集體土地征收征用，一般村民沒(méi)有什么發(fā)言權(quán)，政府制定什么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)。”汴河鎮(zhèn)村民希望條例頒布以后，集體土地征收的政策更透明，土地征收變成政府和村民協(xié)商著辦，讓他們知道自己有哪些權(quán)利。
安徽省馬鞍山市和縣烏江鎮(zhèn)石跋河村一名村干部說(shuō)：“不是不能征地，但得和農(nóng)民說(shuō)清楚，為啥要征地，征地是建啥，不能蒙騙。征地改革必須讓每個(gè)人都知道真實(shí)情況，讓大家做決定。”
當(dāng)前各地征地矛盾增多的一個(gè)重要原因，就是地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序。專家建議，農(nóng)村集體土地征收的程序要保證公開(kāi)公正公平，讓農(nóng)民有更多的知情權(quán)與參與權(quán)，國(guó)家也應(yīng)該對(duì)征地拆遷的程序有明確規(guī)定，如引入一些行政裁決機(jī)制。
焦點(diǎn)五：調(diào)整各方利益關(guān)系
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，有條件大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。征地改革關(guān)系各方面現(xiàn)實(shí)利益，牽涉面廣泛，是各方關(guān)注焦點(diǎn)，改革難度不小。
第一，地方政府巨大土地征收差價(jià)收益面臨利益調(diào)整。目前土地征收轉(zhuǎn)用收益是地方財(cái)力的重要保障。僅2010年全國(guó)土地出讓收入就達(dá)到約2.7萬(wàn)億元。在地處西部的重慶，同年土地出讓金就有947億元。在一些地方，土地出讓金收入能占到本地財(cái)政預(yù)算外收入的6成以上。
重慶市政協(xié)原副主席陳萬(wàn)志認(rèn)為，政府征地和供地對(duì)增加地方利益和收入的作用，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)，增加地方稅收。二是用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境。三是壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過(guò)招拍掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。四是通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅。土地轉(zhuǎn)用過(guò)程中，地方政府能獲取巨大的增值財(cái)富。
第二，受歷史因素影響，我國(guó)不同階段被征地農(nóng)民之間利益關(guān)系亟待協(xié)調(diào)。在堅(jiān)持創(chuàng)新性的同時(shí)，要保證政策延續(xù)性，合理平衡不同群體之間的利益關(guān)系，盡量避免群體攀比。
第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者和農(nóng)民作為土地使用、經(jīng)營(yíng)、管理者之間的利益關(guān)系要調(diào)整。在一些地區(qū)，作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民間往往通過(guò)私下協(xié)商或“村規(guī)民約”來(lái)確定分配比例，往往造成一些農(nóng)村土地處置收益分配不合理：部分農(nóng)村集體獲得的比例偏大，有的農(nóng)村集體又一分不占。在征地制度改革中，兩者的利益分配關(guān)系理應(yīng)得到合理調(diào)整。
編后：征地改革箭在弦上，就在半月談?dòng)浾咴诟鞯卣{(diào)研期間，傳來(lái)令廣大農(nóng)民欣喜的消息：2012年11月28日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。修正案草案獲得通過(guò)，無(wú)疑為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的盡快出臺(tái)鋪平了道路。（《半月談內(nèi)部版》2012年第12期，記者 程士華 李松 陳鋼 朱青）
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