為摸清地方政府性債務(wù)增長變化情況，揭示債務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題和風(fēng)險隱患，2012年11月至2013年2月，審計(jì)署對15個省、3個直轄市本級（以下統(tǒng)稱省本級）及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)（以下統(tǒng)稱省會城市本級），共計(jì)36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)中依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）規(guī)定，將地方政府性債務(wù)劃分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)三種類型，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對涉及的903個政府部門和機(jī)構(gòu)、223個融資平臺公司、1249個經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、83個公用事業(yè)單位、273個其他單位、22 240個項(xiàng)目，共75 559筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)?，F(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：

　　一、近兩年地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理的主要做法和成效

　　2011年以來，各地按照國務(wù)院部署和有關(guān)部門要求，積極處理存量債務(wù)，加強(qiáng)新增債務(wù)管理，清理規(guī)范融資平臺公司，取得了一定成效。

　?。ㄒ唬┑胤秸詡鶆?wù)管理制度有所完善。2011年以來，36個地方政府本級中，有14個新出臺了地方政府性債務(wù)管理制度，有10個新建立了償債準(zhǔn)備金制度。截至2012年底，已有28個地方政府本級出臺了地方政府性債務(wù)管理制度，有31個建立了償債準(zhǔn)備金制度或在預(yù)算中安排償債準(zhǔn)備資金，準(zhǔn)備金余額為907.60億元。

　?。ǘ┎扇〈胧Σ糠执媪總鶆?wù)進(jìn)行了處理。各地按照分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的原則，出臺措施對2010年底的部分存量債務(wù)進(jìn)行了處理。2011年以來，各地累計(jì)償還和化解存量債務(wù)13 317.21億元，占2010年底債務(wù)余額的39.09%。如按照中央統(tǒng)一部署，各地出臺獎補(bǔ)措施對地方高校債務(wù)進(jìn)行了清理和化解，36個地方政府本級所屬高校債務(wù)余額由2010年的1747.96億元下降到2012年的910.81億元，下降了47.89%。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)了對新增債務(wù)及債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理。各地加強(qiáng)了舉借債務(wù)的管理，有23個地方政府本級要求政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借需經(jīng)財(cái)政部門或政府批準(zhǔn)，使債務(wù)規(guī)模得到了一定控制，有12個地方政府本級2012年底的債務(wù)余額比2010年減少了1417.42億元。一些省（市）成立專門機(jī)構(gòu)或明確職能加強(qiáng)對債務(wù)資金的監(jiān)管。

　　（四）進(jìn)一步清理規(guī)范了融資平臺公司及其債務(wù)。2011年以來，各地按照國務(wù)院要求對融資平臺公司及其債務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步清理規(guī)范，通過剝離債務(wù)、資產(chǎn)重組、充實(shí)注冊資本金、注入收益良好的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，使一些融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、收入水平和盈利能力有所提高。2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司的注冊資本總額比2010年增長10.95%，資產(chǎn)負(fù)債率比2010年下降4.16個百分點(diǎn)，收入總額和利潤總額分別比2010年增長53.04%和13.74%。

　　二、地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

　?。ㄒ唬﹤鶆?wù)規(guī)模及變化情況。

　　截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18 437.10億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元、其他相關(guān)債務(wù)10 959.69億元），比2010年增加4409.81億元（其中12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%。從債務(wù)形成年度看，2010年及以前年度舉借20 748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11 419.62億元，占29.68%。

　?。ǘ﹤鶆?wù)余額結(jié)構(gòu)及變化情況。

　　從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務(wù)余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。

　　從債務(wù)資金來源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。2012年底銀行貸款余額比2010年增加1533.96億元，但所占比重下降5.60個百分點(diǎn)；發(fā)行債券、其他單位和個人借款增長較大，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長比率分別為62.32%、125.26%，其中發(fā)行債券中的短期融資券和中期票據(jù)增長比率達(dá)113.40%。

　　從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%。用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲和市政建設(shè)的債務(wù)支出增長較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

　?。ㄈ﹤鶆?wù)負(fù)擔(dān)變化情況。

　　從債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)）看，36個地方政府本級中，有24個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。但仍有10個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。

　　從償債率（當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)）看，36個地方政府本級中，有13個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有18個地區(qū)償債率比2010年下降。但仍有14個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個地區(qū)償債率超過20%。

　　從逾期債務(wù)率（逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重）看，36個地方政府本級2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點(diǎn)。

　　三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

　?。ㄒ唬┎糠值貐^(qū)和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

　　一是部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模增長較快，一些省會城市本級的債務(wù)風(fēng)險凸顯。36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%。一些省會城市本級債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。有13個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%，最高的達(dá)60.15%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，償債率最高的達(dá)67.69%。由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%。14個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。

　　二是部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點(diǎn)；而上述地區(qū)2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　三是部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長較快，償債壓力較大。有10個省本級2012年底高速公路債務(wù)余額比2010年有所增長，增長額2156.59億元，增長率為36.88%。在債務(wù)規(guī)模快速增長的同時，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、貨車流量下降、重大節(jié)日免收小型客車高速公路通行費(fèi)等因素的影響，高速公路車輛通行費(fèi)收入出現(xiàn)減收，一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個省本級高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。

　　四是部分取消收費(fèi)地區(qū)的政府還貸二級公路債務(wù)償還面臨較大壓力。近年來，部分省份取消收費(fèi)后，政府還貸二級公路的債務(wù)償還、公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)資金完全來源于財(cái)政，雖然中央財(cái)政對截至2008年底已鎖定的債務(wù)余額給予一定比例的補(bǔ)助，但由于鎖定年度之后新產(chǎn)生的債務(wù)尚未給予補(bǔ)助、中央財(cái)政不承擔(dān)債務(wù)利息，加上部分地方財(cái)政資金不到位等原因，有些地方政府償債壓力較大，甚至出現(xiàn)逾期債務(wù)。截至2012年底，在2011年底前已取消收費(fèi)的15個省份中，12個省本級和9個省會城市本級負(fù)責(zé)償還的政府還貸二級公路債務(wù)余額1311.61億元，比2010年增加423.93億元，增長47.76%。2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務(wù)170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)31.09億元。

　　（二）一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。

　　隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實(shí)施196個建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患。

　?。ㄈ┤谫Y平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)。

　　一是融資平臺公司退出管理不到位。2011年以來，經(jīng)地方政府相關(guān)部門、融資平臺公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，2012年底政府性債務(wù)余額為7414.83億元，其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。

　　二是部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)。2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元，占其總資產(chǎn)的37.60%；有5家注冊資本未到位56.19億元；6家虛增資產(chǎn)371.07億元；3個省會城市本級政府違規(guī)向融資平臺公司注入公園、道路等公益性資產(chǎn)45.53億元。從償債能力看，有68家資產(chǎn)負(fù)債率超過70%；有151家當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中，以財(cái)政資金償還1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個百分點(diǎn)，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。

　?。ㄋ模﹤鶆?wù)制度不夠完善，債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。

　　一是地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善。目前國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警等管理仍顯薄弱。截至2012年底，36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個尚未建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度。

　　二是部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金，部分債務(wù)資金未及時安排使用。其中：5個省本級和3個省會城市本級政府有關(guān)部門違規(guī)為817.67億元的債務(wù)舉借提供擔(dān)保，部分單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金192.38億元，部分單位違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)70億元；一些債務(wù)單位違反合同約定將378.16億元債務(wù)資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)、歸還到期債務(wù)或作為項(xiàng)目資本金，其中企業(yè)債券資金未按核準(zhǔn)用途使用68.84億元；有271.71億元債務(wù)資金于2010年及以前年度舉借，至2012年底仍未支出，閑置時間達(dá)2年之久，未發(fā)揮效益。

　　審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)部門和地方正在制定整改措施，研究完善進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)制度。

　　附：審計(jì)的地方政府名單

　　天津市本級、天津市南開區(qū)，河北省本級、石家莊市本級，遼寧省本級、沈陽市本級，吉林省本級、長春市本級，黑龍江省本級、哈爾濱市本級，上海市本級、上海市虹口區(qū)，江蘇省本級、南京市本級，安徽省本級、合肥市本級，福建省本級、福州市本級，山東省本級、濟(jì)南市本級，湖北省本級、武漢市本級，湖南省本級、長沙市本級，廣東省本級、廣州市本級，重慶市本級、重慶市合川區(qū)，四川省本級、成都市本級，云南省本級、昆明市本級，陜西省本級、西安市本級，甘肅省本級、蘭州市本級。