趙乃育　繪

　　《經(jīng)濟參考報》獲悉，立足于以人為主的“全國城鎮(zhèn)化工作會議”將于年底召開，城鎮(zhèn)化路徑選擇與改革將成為會議討論重點。

　　專家表示，目前很多官員對城鎮(zhèn)化的認識過于理想化，城鎮(zhèn)化規(guī)劃基本屬于錦上添花，都是給富人做的規(guī)劃，沒有窮人的空間。而真正的城鎮(zhèn)化應該考慮怎樣解決農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的生存和就業(yè)空間，以及基本公共服務(wù)問題，而不能建想象中的“空中花園”。另外，城鎮(zhèn)化改革正面臨著土地財政依賴、戶籍管理難突破、行政管理制度固化、認識慣性等一系列傳統(tǒng)慣性的挑戰(zhàn)。

　　激進　城市盲目擴張?zhí)N風險

　　在快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)空間存在盲目擴展與無序蔓延的態(tài)勢，甚至出現(xiàn)嚴重失控局面。

　　日前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中，有133個提出要建設(shè)新城新區(qū)，161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。從公布規(guī)劃的96個新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當于所在城市建成區(qū)一半以上。

　　新城新區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進的主要形式，但是城市擴張模式大都是攤大餅、模仿或者復制。“據(jù)我們調(diào)研，幾乎每一個大城市附近都要搞一個新區(qū)，其規(guī)劃占 地 和 人 口 甚 至 于 遠 遠 超 過 老 城區(qū)。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令指出，現(xiàn)在不止鄂爾多斯(600295,股吧)，很多地方都出現(xiàn)了“鬼城”的現(xiàn)象，北京和天津之間也出現(xiàn)空城。

　　“根據(jù)調(diào)查，一些城市房地產(chǎn)項目空置率達40%-60%，有些中西部城市的房地產(chǎn)項目空置率更高達70%-80%。”喬潤令表示，這造成土地等資源的極大浪費。如果城鎮(zhèn)化繼續(xù)沿用過去發(fā)展模式：城市攤大餅、無限制擴張，產(chǎn)城分離、排斥農(nóng)民工進城，城鎮(zhèn)化不僅不會成為未來經(jīng)濟發(fā)展的動力，相反隱含較大風險。

　　“從某種程度上講，近年來中國經(jīng)濟高速增長主要依靠土地"平面擴張"支撐。”中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱指出，我國大城市紛紛掀起撤縣(市)設(shè)區(qū)或建設(shè)新區(qū)的浪潮，動輒數(shù)百平方公里，甚至達上千平方公里，存在一定的盲目性和無序性。

　　魏后凱指出，雖然我國實行嚴格的耕地“占補平衡”政策，但耕地占優(yōu)補劣現(xiàn)象嚴重，特別是我國各類項目大多占用優(yōu)質(zhì)耕地。“隨著城市建成區(qū)的快速擴張以及各類花園式工業(yè)區(qū)建設(shè)，平原或居民點周圍優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田面積大幅縮減，若不加制止，將會突破18億畝耕地紅線。”

　　此外，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，一方面地方依靠土地財政，另一方面，由于征 收 土 地 帶 來 了 數(shù) 億 人 口 進 入 城市，但是也必須使政府通過開發(fā)更多的土地來進行補償。而這導致對土地財政過度依賴，形成債務(wù)危機。隨著債務(wù)增加，融資難度加大，地方必須不斷地通過新增土地來緩解債務(wù)壓力，這一方面會帶來債務(wù)風險，另一方面，矛盾長期積累將阻礙經(jīng)濟增長，并妨礙城鎮(zhèn)化水平的提高。

　　瓶頸　利益結(jié)構(gòu)調(diào)整是難點

　　在城鎮(zhèn)化快速推進的同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的深層矛盾日益凸顯。

　　中國社會科學院副院長李培林說 ，“2 0 1 2年 中 國 城 鎮(zhèn) 化 率 達 到52.57%，接近世界城鎮(zhèn)化平均水平，但是在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障性住房等方面，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2.6億農(nóng)民工隨遷家屬未能平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度固化了已經(jīng)形成利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。”

　　李鐵也認為，從戶籍分化到土地二元結(jié)構(gòu)再到整體規(guī)劃，存在著各個層次的利益結(jié)構(gòu)之爭。

　　我國城鎮(zhèn)體系紛繁復雜是城市資源分配不均的原因之一。我國城鎮(zhèn)包括直轄市、副省級城市、較大城市、地級市等級別，而不同級別城鎮(zhèn)資源配置有限“我國城市資源長期以來受到行政等級對資源分配的干預，資源大量向直轄市、副省級城市流入，導致我國城鎮(zhèn)規(guī)模體系兩極分化。”魏后凱認為，資源配置不均導致我國大城市規(guī)模膨脹，中小城市數(shù)量和規(guī)模下降，人均占有資源有限，公共服務(wù)能力低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，出現(xiàn)了萎縮的狀態(tài)。

　　數(shù)據(jù)顯示，2000年-2010年，城市人口200萬以上城市人口比重從22.53%上升至31.84%，城市人口規(guī)模50萬- 100萬城市人口比重從15.54%上升至18.96%。而人口規(guī)模在20萬-50萬城市人口比重則從28.86%下降至22.89%，20萬以下城 市 更 是 從1 8 . 5 2 %下 降 至10.31%。

　　對此，魏后凱指出，雖然2010年全國小城鎮(zhèn)數(shù)量達1 .94萬個，但由于大城市對周邊小城鎮(zhèn)的極化效應以及發(fā)展機會的剝奪，加之小城鎮(zhèn)本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)水平跟不上等原因，導致小城鎮(zhèn)自身發(fā)展能力嚴重不足。

　　值得注意的是，由于等級限制，一些本已城鎮(zhèn)化的城市又開始出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象。廈門大學宏觀經(jīng)濟研究中心主任、經(jīng)濟學院副院長李文溥在接受《經(jīng)濟參考報》采訪時表示。他介紹道，以福建為例，福建沿海一帶，由于民營經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化進程也相對較快。但這些地方由于城市投資不足，導致當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)遠不能滿足當?shù)氐木用裥枨?。比如福建工業(yè)發(fā)展最好的縣級市―晉江市，如今已經(jīng)聚集了100萬的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口，但由于縣級市配套的限制，城市醫(yī)院仍是縣級水平，公安匹配也嚴重不足，導致本已吸引的高端人才不斷流失。

　　方向　城鎮(zhèn)化不能是空中花園

　　2010年我國287個地級以上的城市市轄區(qū)集中了全國51.2%的投資和56.3%的生產(chǎn)總值，但卻只容納了29%的人口。

　　李培林表示，隨著近年來城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的約束和制約愈加凸顯。數(shù)以億計的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口使城市社會面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　“我認識的很多地方官員，在主觀上對城鎮(zhèn)化的認識是一種理想化的產(chǎn)物。”李鐵指出，我們在所有的城市看到規(guī)劃，都是錦上添花，都是給富人做的規(guī)劃，沒有窮人的空間。而真正的城鎮(zhèn)化需要提供更多就業(yè)機會，方便的生活和生產(chǎn)條件，而不是想象中的空中花園。

　　李鐵表示，現(xiàn)階段大量城市以城市花園的模式建設(shè)城市，意味著城市的建設(shè)成本增加，而建設(shè)成本增加促地方高價賣地，地價高企又帶來了房價上漲，帶來城市成本的提高，致使農(nóng)民進入城市門檻越來越高，戶籍制度改革目標也難以實現(xiàn)。

　　“與此同時，城市發(fā)展模式的調(diào)整遇到一系列傳統(tǒng)慣性挑戰(zhàn)，當全國幾萬個城市都在按照這種開發(fā)新區(qū)花園的模式建設(shè)城市的時候，當一個改革觸動所有政府官員利益的時候，改革措施是否可以持續(xù)延續(xù)下去，或者說得到落實，這是值得懷疑的。”李鐵說。

　　對此，喬潤令認為，我國應嚴格控制特大城市和小城市新增建設(shè)用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房用地。

　　“我們需要的不是出現(xiàn)越來越多的特大城市，而應是小城市集群。”喬潤令認為，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。