所謂土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強(qiáng)度新增的純收益。一般地，土地出讓總價(jià)款扣除地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五類費(fèi)用后，剩余金額可視為土地增值收益。針對土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低問題，黨的十八大提出：改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

　　提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的傳統(tǒng)辦法

　　根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，可采用三種辦法。

　　第一種辦法，直接提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或增加補(bǔ)償費(fèi)用。長期以來，我國征地補(bǔ)償依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定，提高補(bǔ)償倍數(shù)意味農(nóng)民可獲得更多征地補(bǔ)償費(fèi)。

　　第二種辦法，統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中，有些地方在征地時(shí)按片區(qū)綜合價(jià)補(bǔ)償，即將行政管轄區(qū)域劃分成若干片區(qū)，不同片區(qū)征地補(bǔ)償有差異；同片區(qū)相同土地征地補(bǔ)償相同，不同土地征地補(bǔ)償有差異。

　　第三種辦法，返還給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。一些地方通常在征收農(nóng)民集體土地后，就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)，返還比例通常在5%―10%，高的可達(dá)15%―20%。

　　上述3種辦法共有一個(gè)致命缺陷，即農(nóng)民所得征地補(bǔ)償數(shù)額與比重取決于政府意愿，與土地市場價(jià)格關(guān)聯(lián)度不大。政府調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和返還地比例的意愿，主要受城市利益集團(tuán)和農(nóng)民共同影響。相對而言，諸如開發(fā)商和作為現(xiàn)行征地制度受益方的地方政府等城市利益集團(tuán)更能影響政府意愿。因此，農(nóng)民土地增值收益分配比例偏低的根源在于現(xiàn)行征地制度。

　　建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機(jī)制

　　要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機(jī)制，最有效的辦法是對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，建立“經(jīng)營性用地由市場自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場價(jià)格給予農(nóng)民征地補(bǔ)償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費(fèi)”的新制度。針對我國實(shí)際情況，改革現(xiàn)行征地制度，需要處理好如下五個(gè)重大問題。

　　第一，要加強(qiáng)征地制度改革頂層設(shè)計(jì)。對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，會涉及方方面面的利益，肯定會遇到各種阻力。中央政府要充分利用其權(quán)威，從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，積極推動征地制度改革。對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行根本性改革，需要農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、城建等多部門協(xié)同配合。

　　第二，明確界定公共利益范圍。只有真正涉及公共利益時(shí)，政府方可動用土地征收權(quán)。建國初期至改革開放前，政府征收土地辦企業(yè)可視為公共利益，因?yàn)檎d辦的全民所有制企業(yè)利潤全部上繳國家，形成公共利益。改革開放以來特別是國有企業(yè)改制后，我國由單一公有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制并存，企業(yè)（或公司）按規(guī)定上繳稅費(fèi)后的大部分利潤留給企業(yè)自用。在這種情形下，政府為企業(yè)征地就不再是公共利益，而是一種純商業(yè)行為。

　　第三，參照市場價(jià)格支付征地補(bǔ)償。政府因公共利益征收農(nóng)民集體土地，同樣要參照市場價(jià)格支付征地補(bǔ)償。實(shí)質(zhì)上，土地征收制度的本質(zhì)特征不是低價(jià)而是其強(qiáng)制性。也就是說，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織可以拒絕向工商業(yè)用地單位供地，對政府因公共利益征收集體土地則必須無條件服從。當(dāng)然，政府強(qiáng)制性征地必須支付與周邊其他經(jīng)營性用地大體相當(dāng)?shù)膬r(jià)格。

　　第四，建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、出租經(jīng)營性建設(shè)用地，國土部門要規(guī)范政府和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩大供地主體行為，農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對農(nóng)民集體土地收入分配和使用的監(jiān)管。

　　第五，向農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織征收土地增值稅。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人在獲得土地經(jīng)營收入和征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，需要向政府繳納土地增值稅等相關(guān)稅費(fèi)。