能源體制革命是能源革命的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和全方位國際合作的制度保障，也是推動能源革命的助推器和加速器。在２０１４年６月１３日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記就推動能源革命提出五點(diǎn)要求，其中一條是“推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道”，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法制體系”。這為能源體制革命指明了方向，是推動能源體制革命的基本遵循。必須按照黨中央和習(xí)近平總書記的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步明確２０３０年我國能源體制革命的具體內(nèi)涵、指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)，加快推進(jìn)能源體制革命的步伐。

　　推動能源體制革命的必要性和緊迫性

　　改革開放以來，我國對能源開發(fā)利用的主體、市場準(zhǔn)入、價(jià)格、投融資、外貿(mào)、管理體制等方面進(jìn)行了一系列改革。煤炭行業(yè)，放開煤炭價(jià)格、解決政企不分、確立企業(yè)的市場主體地位等方面的改革，極大地激發(fā)了市場活力，帶動煤炭行業(yè)經(jīng)歷了黃金十年（２００２―２０１２年）的發(fā)展期。油氣行業(yè)，１９９８年重組三大油氣公司、逐步放開市場準(zhǔn)入和價(jià)格等方面的改革，健全了石油天然氣產(chǎn)業(yè)體系，石油產(chǎn)量多年來穩(wěn)居世界前十位。電力行業(yè)，２００２年組建兩家電網(wǎng)公司、五家發(fā)電集團(tuán)以及設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會等方面的改革，基本破除了獨(dú)家辦電的體制束縛，初步解決了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，形成了發(fā)電市場主體多元化競爭格局。這些改革有效解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了能源行業(yè)發(fā)展。

　　但要看到，從當(dāng)今世界能源發(fā)展大勢和我國全面深化改革的要求來看，現(xiàn)行的能源體制既不適應(yīng)推進(jìn)能源革命的需要，也不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，仍存在一些亟待解決的深層次矛盾和問題，主要有以下五個方面。

　　一是能源市場體系建設(shè)進(jìn)展緩慢。市場結(jié)構(gòu)不合理，市場體系不健全，部分領(lǐng)域存在壟斷經(jīng)營、網(wǎng)運(yùn)不分、主輔不分、調(diào)度和運(yùn)行不分、限制競爭等問題。我國能源企業(yè)大多為大型國有企業(yè)，民營資本進(jìn)入得較少，能源市場主體不健全；在煤炭、石油和天然氣資源礦業(yè)權(quán)的取得上仍主要由政府行政主導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和公平的市場競爭法則，不同所有制企業(yè)不能平等競爭；電網(wǎng)企業(yè)依然輸配售一體化經(jīng)營，尚未建立公平規(guī)范的市場競爭機(jī)制；油氣產(chǎn)業(yè)基本實(shí)施勘探、開發(fā)、煉油、輸送、進(jìn)口、銷售一體化運(yùn)營，多元化主體在產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)參與競爭的格局尚未形成；包括石油、天然氣產(chǎn)品的現(xiàn)貨和期貨市場體系還未建立起來，缺乏具有國際影響力的區(qū)域性國際能源市場。

　　二是能源價(jià)格機(jī)制不健全。市場化方向改革進(jìn)展緩慢，缺乏科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制，成品油、天然氣、電力等價(jià)格仍主要由政府行政決策制定；價(jià)格構(gòu)成不合理，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施成本核定不盡科學(xué)，生態(tài)環(huán)境等外部性成本尚未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化；價(jià)格扭曲問題突出，居民用電、用氣等價(jià)格長期低于成本，交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象普遍。能源稅制不夠完善，資源稅的構(gòu)成和水平仍不合理，煤炭、石油和天然氣、可再生能源的綜合性財(cái)稅政策不協(xié)調(diào)，支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼、貼息和稅收優(yōu)惠等手段單一，價(jià)財(cái)稅體系不能真實(shí)反映能源產(chǎn)品市場供求關(guān)系、稀缺程度及對環(huán)境的影響程度。

　　三是政府管理越位和缺位并存。政府和市場的關(guān)系尚未理順，政府職能轉(zhuǎn)變遲緩。一方面，政府對市場干預(yù)太多，市場管理過于微觀具體，偏重于項(xiàng)目審批；項(xiàng)目審批程序比較繁雜，部分項(xiàng)目審批權(quán)限下放沒有讓行政審批方式得到改變，用規(guī)劃代替審批、網(wǎng)上審批、部門聯(lián)審等工作有待加強(qiáng)。另一方面，能源戰(zhàn)略前瞻性研究不夠，與“兩個一百年”奮斗目標(biāo)相輔相成的能源戰(zhàn)略不夠清晰；能源規(guī)劃缺乏科學(xué)性、權(quán)威性，指導(dǎo)性、可操作性欠缺，規(guī)劃之間不能有效銜接，項(xiàng)目審批與規(guī)劃落實(shí)脫節(jié)。

　　四是能源政府監(jiān)管不到位。能源監(jiān)管體系獨(dú)立性仍顯不足，多部門分散監(jiān)管，職責(zé)不清，市場準(zhǔn)入、價(jià)格、投資、成本、市場交易秩序等監(jiān)管職能分散于發(fā)展改革委、能源局等部門；監(jiān)管職能相對較弱，對石油、天然氣、煤炭、新能源、能源互聯(lián)網(wǎng)等的專業(yè)性監(jiān)管力量明顯不足；基于規(guī)則的有效市場監(jiān)管缺失，對油氣管網(wǎng)的安全監(jiān)管、礦業(yè)權(quán)退出轉(zhuǎn)讓和第三方公平接入的市場監(jiān)管以及對資源科學(xué)開發(fā)、清潔生產(chǎn)和合理利用的行業(yè)監(jiān)管不到位，專業(yè)性監(jiān)管力量、技術(shù)手段、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等監(jiān)管能力和水平難以滿足傳統(tǒng)能源與新能源并存和能源轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。

　　五是能源法制體系不完善。法律體系結(jié)構(gòu)不完整，能源基本法長期缺位，部分立法滯后且修訂緩慢；法律內(nèi)容不健全，可操作性差；一些具體規(guī)定分散在效力等級不同的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章之中，由于缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)思想和基本原則，各層級具體規(guī)定之間缺乏必要的銜接，部分部門規(guī)章一定程度上體現(xiàn)部門的利益。同時(shí)，過于依賴行政執(zhí)法，懲戒力度不足、執(zhí)法不嚴(yán)等問題比較突出。

　　面向２０３０年，國際能源和我國能源發(fā)展的新形勢和新變化對能源體制革命提出了更加緊迫的要求。從國際看，能源新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)已成為全球競爭的制高點(diǎn)，發(fā)展綠色能源已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，國際石油資源、能源價(jià)格和生產(chǎn)消費(fèi)格局均發(fā)生趨勢性的重大變化。從國內(nèi)看，原有以煤炭為主的能源系統(tǒng)慣性依然存在，而我國環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，應(yīng)對氣候變化的自主行動計(jì)劃要求２０３０年左右實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值，以新能源技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合為特征的能源技術(shù)革命新突破開始顯現(xiàn)，催生能源體制革命的新動能已經(jīng)形成。結(jié)合國際能源發(fā)展趨勢和對國外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，經(jīng)過多方測算分析以及深入研究，考慮到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式以及我國人均能源年消耗量控制在４噸標(biāo)煤和５０００千瓦時(shí)之內(nèi)等多方面因素，能源需求將從高速回歸到中低速增長，預(yù)計(jì)到２０３０年，能源消費(fèi)可能達(dá)到５７億噸標(biāo)煤；在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，非化石能源占比約為２０％，天然氣占比約為１５％，石油占比約為１７％，煤炭占比約為４８％；石油、天然氣對外依存度將分別達(dá)６０％和４０％左右，并成為中東的第一大石油進(jìn)口國，保障能源安全的形勢較為嚴(yán)峻。在能源技術(shù)領(lǐng)域，全球能源互聯(lián)網(wǎng)、泛能網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展將顛覆原有能源行業(yè)的分工，出現(xiàn)高開放性的新興業(yè)態(tài)，也會顛覆性地改變原有的一些能源行業(yè)市場規(guī)則，倒逼政府改變管理方式，催生產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和政府管理方式創(chuàng)新，對能源體制革命提出新的要求。

　　總之，無論是從解決上述矛盾和問題的角度，還是從應(yīng)對新形勢、新挑戰(zhàn)的角度，推動我國能源體制革命不僅必要，而且緊迫。當(dāng)前正值國際能源價(jià)格低位運(yùn)行，各方面對改革已形成共識，必須抓住這一重要時(shí)間窗口，盡快啟動能源體制革命。

　　能源體制革命的內(nèi)涵

　　從世界能源發(fā)展大勢和我國全面深化改革的要求來看，我國能源體制必須面向能源革命的需要，面向社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷深化改革。要從能源市場競爭結(jié)構(gòu)、能源市場運(yùn)行機(jī)制、能源市場管理與監(jiān)管體制、能源市場基本制度四個基本要素著手，多措并舉啟動能源體制革命，創(chuàng)建現(xiàn)代能源市場體系。這種讓市場發(fā)揮資源配置決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的改革，雖然過程上表現(xiàn)為漸進(jìn)的、持續(xù)的改革，但最終建立的將是一種面向全球競爭、適應(yīng)新技術(shù)革命的全新體制，所以稱之為能源體制革命是非常恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　能源體制革命，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，明晰政府和市場在能源領(lǐng)域作用的邊界，最大限度地減少政府對市場的隨意干預(yù)，加強(qiáng)政府的依法監(jiān)管。在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用，為推動能源轉(zhuǎn)型，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系提供有力的制度保障。

　　能源體制革命，應(yīng)立足于促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換，創(chuàng)建有效競爭的能源市場結(jié)構(gòu)，通過顛覆性創(chuàng)新，再造現(xiàn)代能源市場體系。一要由“被動選擇”到“主動選擇”，還原消費(fèi)者權(quán)利，全面放開用戶選擇權(quán)，賦予用戶對能源的自主選擇權(quán)，消費(fèi)者可按需求自主、高效、清潔、低成本用能，創(chuàng)造美好生產(chǎn)生活環(huán)境。二要由“點(diǎn)式改革”到“鏈?zhǔn)礁锩?，重塑能源產(chǎn)業(yè)組織，從油氣產(chǎn)業(yè)鏈、電力產(chǎn)業(yè)鏈、一次能源到加工轉(zhuǎn)換到終端消費(fèi)全產(chǎn)業(yè)鏈上中下游全方位推進(jìn)改革，獨(dú)立調(diào)度中心、交易中心、輸送環(huán)節(jié)和配送環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、輸送、配送、銷售業(yè)務(wù)的合理有效分離，重構(gòu)主體多元的市場競爭格局。三要由“專享資源”到“分享資源”，創(chuàng)新資源配置方式，在資源配置上由行政手段為主改為經(jīng)濟(jì)手段為主，以招投標(biāo)、拍賣、競爭性談判等方式，通過市場競爭有償取得資源，建立起主體多元、準(zhǔn)入公平、競爭有效的市場交易體系。四要由“政府制定”到“市場競價(jià)”，通過市場競爭形成價(jià)格，重構(gòu)反映市場供求關(guān)系，包括外部成本在內(nèi)的全成本能源價(jià)格形成機(jī)制。五要由“政監(jiān)合一”到“政監(jiān)分離”，重塑能源管理體系，創(chuàng)建市場與政府邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、高效透明、公平公正、監(jiān)管有力的能源管理體制和監(jiān)管體系，推進(jìn)能源領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化。六要由“無法可依”到“有法必依”，制定和完善能源基本法、單行法和配套實(shí)施細(xì)則，建立科學(xué)有效的立法、司法、執(zhí)法和依法行政的法治體制，發(fā)揮法治在能源領(lǐng)域治理和管理中的重要作用。

　　能源體制革命的總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想

　　深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以加快轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式為主線，遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求，著力破解制約能源可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，創(chuàng)建面向全球化、面向市場競爭、體系完整的現(xiàn)代能源體制和可再生能源優(yōu)先與氣體能源支持、分布式與集中式相互協(xié)同、需供互動、節(jié)約高效的現(xiàn)代能源體系，提供清潔低碳、安全高效的能源，滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活改善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化進(jìn)程需要。

　?。ǘ┗驹瓌t

　　堅(jiān)持市場主導(dǎo)。遵循行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，區(qū)分自然壟斷和競爭性環(huán)節(jié)，允許各類市場主體進(jìn)入能源領(lǐng)域。著力構(gòu)建“有效市場＋有效政府”，加強(qiáng)市場建設(shè)，強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，鼓勵公平競爭，激發(fā)市場主體動力和活力，建立現(xiàn)代能源市場體系。

　　堅(jiān)持準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在放寬市場主體準(zhǔn)入限制的同時(shí)，科學(xué)確定安全、環(huán)保、節(jié)能等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮改革對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)作用，有效降低能源生產(chǎn)和消費(fèi)對生態(tài)環(huán)境的損害，最大限度釋放改革紅利。

　　堅(jiān)持能源安全。從我國是世界能源消費(fèi)大國和進(jìn)口大國基本現(xiàn)實(shí)出發(fā)，樹立在開放條件下保障國家能源安全的觀念，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，創(chuàng)造接軌國際市場、分享國際資源、參與全球競爭的有利條件，積極參與全球能源治理，保障國家能源安全。

　　堅(jiān)持惠民利民。堅(jiān)持多目標(biāo)統(tǒng)籌、多利益兼顧，把經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有機(jī)結(jié)合起來，更加重視維護(hù)社會公共利益，使人民群眾用上優(yōu)質(zhì)清潔、價(jià)格合理的各種能源，保障能源穩(wěn)定可靠供應(yīng)。

　?。ㄈ?zhàn)略目標(biāo)

　　市場體系完善。創(chuàng)建法制完備、統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系，形成以特大型能源企業(yè)為骨干、眾多不同所有制和不同規(guī)模能源產(chǎn)輸銷企業(yè)并存的市場競爭格局，以切實(shí)解決市場主體地位不平等、市場分割、無序競爭等問題。

　　價(jià)格機(jī)制健全。競爭性環(huán)節(jié)市場價(jià)格由市場決定，具有自然壟斷性質(zhì)的管輸?shù)拳h(huán)節(jié)價(jià)格主要由政府監(jiān)管，創(chuàng)建真實(shí)反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度及對環(huán)境影響程度的價(jià)格機(jī)制和財(cái)稅體系，以切實(shí)解決當(dāng)前價(jià)格政策和價(jià)格形成機(jī)制不合理等問題。

　　政府管理規(guī)范。厘清政府和市場的邊界，創(chuàng)建行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)政策、能源儲備與應(yīng)急等職能相對集中的、高級別的能源管理體制，做到“法無授權(quán)不可為、法無禁止即可為、法定職責(zé)必須為”，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一、獨(dú)立的高層級能源管理機(jī)構(gòu)等問題。

　　市場監(jiān)管有效。建成統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、監(jiān)管有力的現(xiàn)代能源監(jiān)管體系，以切實(shí)解決當(dāng)前“政監(jiān)合一”、監(jiān)管職能分散、監(jiān)管職能缺失以及監(jiān)管人員和力量嚴(yán)重不足等問題。

　　法制體系完備。形成以“能源法”為核心，以電力、煤炭、石油天然氣等部門法為支撐，門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、配套銜接、有機(jī)統(tǒng)一，能夠保障國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的能源法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一立法指導(dǎo)思想和基本原則以及法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強(qiáng)等問題。

　?。玻埃常澳晡覈茉大w制革命的主要任務(wù)

　　創(chuàng)建現(xiàn)代能源市場體系。分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，完善市場準(zhǔn)入，鼓勵各類投資主體有序進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域。建立健全能源市場基本交易制度，分步建立全國統(tǒng)一市場與多個區(qū)域市場相互銜接，規(guī)則統(tǒng)一、功能互補(bǔ)、多層級協(xié)同的現(xiàn)代能源市場體系。建立調(diào)度、交易獨(dú)立的電力系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，實(shí)施輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)的有效分離。對油氣、煤炭等資源礦業(yè)權(quán)完全采用招投標(biāo)，通過市場競爭有償取得。推進(jìn)油氣管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立以及管道運(yùn)輸服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)的完全分離，全面強(qiáng)制推行管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入。加快培育全球能源互聯(lián)網(wǎng)、泛能網(wǎng)和綜合能源服務(wù)市場，構(gòu)建集中式能源、分布式能源以及儲能設(shè)備、負(fù)載設(shè)備無差別對等互聯(lián)的能源系統(tǒng)。

　　重塑能源市場價(jià)格機(jī)制。放開競爭性環(huán)節(jié)市場價(jià)格，形成由市場決定的價(jià)格機(jī)制。實(shí)施“管住中間、放開兩端”的電力價(jià)格機(jī)制，建立完善獨(dú)立、基于績效的激勵性輸電和配電價(jià)格體系。放開成品油以及天然氣價(jià)格，由市場競爭形成，除配氣管網(wǎng)外，其他油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)逐步實(shí)現(xiàn)市場化。建立完善對生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制。消除價(jià)格的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，健全能源價(jià)格監(jiān)管制度，形成各種能源品種之間合理的比價(jià)關(guān)系。

　　創(chuàng)建高效能源管理體制。設(shè)立高級別的能源管理機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段，對行業(yè)發(fā)展實(shí)施宏觀管理。厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單”，有效落實(shí)規(guī)劃，明確審核條件和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范簡化審批程序，繼續(xù)取消和下放行政審批事項(xiàng)，切實(shí)減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)。

　　創(chuàng)建有效能源監(jiān)管體系。推動“政監(jiān)分離”改革，設(shè)立獨(dú)立、統(tǒng)一、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，健全中央和省兩級、垂直的監(jiān)管組織體系。明確監(jiān)管責(zé)任，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)社會性監(jiān)管，確保以管網(wǎng)為核心的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施等自然壟斷環(huán)節(jié)的公平競爭。加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，維護(hù)公平公正的市場秩序。

　　創(chuàng)建現(xiàn)代能源法制體系。制定“能源法”，明確能源領(lǐng)域其他法律法規(guī)的制定和修訂的基本依據(jù)。修訂《電力法》，研究制定“石油天然氣法”，盡快完善《煤炭法》，明確電力、煤炭、石油和天然氣戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、實(shí)施、評估、監(jiān)督和調(diào)整依據(jù)。實(shí)施好《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，建立和完善統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制和社會參與機(jī)制。研究制定“能源監(jiān)管條例”，制定和完善能源監(jiān)管規(guī)則、規(guī)定、方法、程序。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）