當前，我國口糧絕對安全和食物保障、生產效率和農民增收、產業(yè)安全和市場穩(wěn)定、質量安全和資源生態(tài)、糧食進口和境外資源利用等問題相互交織，糧食供求將長期處于十分復雜嚴峻的局面。

　　穩(wěn)定發(fā)展糧食生產

　　近年來，全球谷物收獲面積在100億―110億畝之間，產量在25億―26億噸之間，谷物出口量僅為3億噸左右。對我國這樣的人口大國而言，不應該也不可能對國際市場依賴過高。尤其是在我國稻谷消費在1．9億噸左右、世界稻谷出口僅為3600萬噸左右的情況下，我國必須確?？诩Z絕對安全、主糧具備基本自給能力。

　?。?）抓好關鍵品種

　　改革開放初期，玉米占我國谷物產量的比重為20％左右，目前已經上升到近40％。今后要將玉米作為發(fā)展糧食生產的重頭。與之同時，要因地制宜發(fā)展大豆、馬鈴薯、雜糧的生產，形成與三大谷物品種相互補充、協(xié)調發(fā)展的格局。

　?。?）明確主攻方向

　　1949―2014年，我國糧食作物單產從1029公斤／公頃提高到5385公斤／公頃，提高4．23倍。盡管我國小麥、水稻的單產都已經高出世界平均水平55％以上，但仍是單產排在前10位國家平均水平的60％、70％左右，單產潛力仍然不小。應通過加快改良品種、提高農田生產力、推廣現(xiàn)代生產技術和手段等，使我國糧食單產登上一個新的臺階。

　?。?）選好主戰(zhàn)場

　　在國家層面，要根據(jù)實施主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，科學謀劃糧食生產布局，今后要重點建設的主產區(qū)包括：東北平原主產區(qū)（重點為水稻、玉米），黃淮海平原主產區(qū)（重點為小麥、玉米），長江流域主產區(qū)（重點為水稻、小麥），汾渭平原主產區(qū)（重點為小麥、玉米），河套灌區(qū)主產區(qū)（重點為小麥），華南主產區(qū)（重點為水稻），甘肅新疆主產區(qū)（重點為小麥）。

　?。?）發(fā)揮比較優(yōu)勢

　　經過長期的探索實踐，我國不同地區(qū)在糧食生產方面形成了各自的優(yōu)勢。加強優(yōu)勢區(qū)建設，讓這種優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，對于促進糧食生產具有重要意義。需要重點建設的優(yōu)勢區(qū)為：東北平原、長江流域和東南沿海3個水稻優(yōu)勢區(qū)，黃淮海、長江中下游、西南、西北、東北5個小麥優(yōu)勢區(qū)，北方、黃淮海和西南3個玉米優(yōu)勢區(qū)，東北高油大豆、東北中南部兼用大豆和黃淮海高蛋白大豆3個優(yōu)勢大豆區(qū)，東北、華北、西北、西南、南方5個馬鈴薯優(yōu)勢區(qū)。

　　據(jù)農業(yè)部2006年測算，如果1／3的中低產田（約4億畝）耕地的基礎地力能提高一個等級，可新增糧食生產能力800億斤左右。大力推進高標準農田建設和中低產田改造，是我國糧食生產打開新局面的突破口。

　　調整糧食生產結構

　　糧食產業(yè)結構的調整，從根本上來說要圍繞食物消費在品種、方式、質量、安全與營養(yǎng)等方面的趨勢性變化而進行。

　?。?）加快飼料作物發(fā)展

　　飼料糧目前是飼料作物的大頭。玉米消費量中用于飼料加工的比重已經占到近40％，從發(fā)展趨勢來看可能達到45％以上。目前，我國糧食短缺部分主要是飼料糧。從生產能力來看，今后主要是要解決飼料作物短缺的問題。

　?。?）穩(wěn)定發(fā)展大豆生產

　　近十幾年來，受進口轉基因大豆的沖擊，我國大豆生產大幅下滑。作為我國的大宗農產品(000061,股吧)品種，大豆在滿足我國豆制品需求方面有不可替代的地位，應保持一定的生產面積。更為重要的是，豆科作物具有固氮的功能，與其他作物輪作、間作，利于培肥地力。在大豆市場80％以上為進口大豆占領的情況下，國產大豆的發(fā)展關鍵是要找準市場，特別是要在食用市場方面取得絕對優(yōu)勢。與之同時，要在育種、科技推廣、輪作間作、種植模式、政策支持方面下大功夫，形成穩(wěn)定發(fā)展的局面。

　?。?）振興雜糧業(yè)

　　雜糧主要分布于我國生態(tài)條件相對較差的高寒山區(qū)、干旱半干旱地區(qū)。我國已有七千多年的雜糧栽培歷史，現(xiàn)在仍具有較強的出口競爭能力。近年來，國際上雜糧的生產和消費都呈現(xiàn)出快速增加態(tài)勢。要充分利用干旱半干旱、半濕潤的土地資源，通過培育和引進新品種、推廣高效種植栽培技術、發(fā)展雜糧加工、加強品牌建設等，推動雜糧業(yè)進入新的發(fā)展階段。

　?。?）加快發(fā)展馬鈴薯產業(yè)

　　有“地下蘋果”、“第二面包”之稱的馬鈴薯具有營養(yǎng)豐富、對水資源要求較低、耐儲存等特點，在國際上已經是重要的主糧品種。在干旱半干旱地區(qū)，我國馬鈴薯的發(fā)展?jié)摿艽?，要在育種、繁育、基礎設施建設、加工、消費引導等方面全面進行政策扶持。

　　轉變糧食產業(yè)發(fā)展方式

　　（1）規(guī)?；?/p>

　　調查顯示，從純收入結構來看，不轉入耕地經營權糧農的家庭純收入僅有15．44％來自糧食生產，糧食生產不可避免地出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化現(xiàn)象。實現(xiàn)規(guī)?；洜I以后，經營主體可以較為專心地從事糧食生產經營，也利于提高專業(yè)化、科學化水平。但調查也表明，在經營規(guī)模達到一定水平后，畝均利潤總體呈現(xiàn)出遞減趨勢?？梢?，經營規(guī)模必須要適度，關鍵要在單個經營主體的絕對收益與宏觀的糧食生產效率之間進行平衡。

　　（2）科技化

　　我國水土資源非常珍貴，只有著力加快推進產學研一體化、實行農科教結合、大力發(fā)展農業(yè)教育，全面提升創(chuàng)新能力、提高科技成果轉化率，把發(fā)展糧食生產轉到主要依靠科技進步和提高勞動者素質上來，才能實現(xiàn)農業(yè)的現(xiàn)代化。

　　（3）機械化

　　與已經實現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)達國家相比，我國農業(yè)機械化發(fā)展差距還非常大。實現(xiàn)農業(yè)機械化，我國還要在完善經營體制、創(chuàng)新服務方式、促進農藝與農機融合、全面提升農機制造流通業(yè)等方面加強努力。

　　（4）產業(yè)化

　　實行產業(yè)化經營，可以延伸產業(yè)鏈，提高產業(yè)主體效益，增強產業(yè)競爭力，形成糧食生產穩(wěn)定發(fā)展、農民收入明顯增加、政府稅收增加的多贏格局。推進產業(yè)化經營，關鍵要解決延伸產業(yè)鏈條、推行基地化生產、完善龍頭企業(yè)與糧食生產主體之間的利益聯(lián)結機制等問題。

　　加強糧食質量安全控制

　　從國際經驗來看，確保食品安全、提高食品的質量與營養(yǎng)水平，必須堅持以風險分析為科學基礎、激發(fā)生產經營主體內在積極性、預防為主、透明公開等原則，實現(xiàn)從“田頭到餐桌”的全程控制。

　?。?）加強過程控制

　　一是產地環(huán)境保護和凈化。要著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。要加強制度建設，在經濟社會評價體系、國土空間開發(fā)保護、資源性產品價格和稅費改革、市場運行、環(huán)境監(jiān)管等方面建章立制，為生態(tài)文明建設提供制度保障。

　　二是加強投入品供給和使用管理。實行嚴格的登記制度，對不符合條件的農藥合法登記證要追究刑事責任。落實生產、經營許可證制度，鼓勵支持企業(yè)采用先進技術和管理規(guī)范，嚴格按照標準進行生產，規(guī)范經營行為。

　　三是規(guī)范生產經營行為。對違法違規(guī)的生產經營現(xiàn)象，要嚴格依據(jù)法律法規(guī)處理。

　　（2）探索推廣質量安全保障模式

　　快速提高食品質量安全保障水平的基本著力點，是讓能確保食品安全、提高食品質量、贏得消費者信任的生產經營主體形成品牌效應、獲取更好經濟效益，從而激發(fā)其內在主動性和積極性。對糧食類生產經營主體而言，不論選擇哪種質量安全保障模式，都要將分散的大田生產納入有效控制范圍，建立并執(zhí)行原料驗收、生產加工、貯存、設備、不合格產品管理等方面的管理制度，實現(xiàn)對各個環(huán)節(jié)的有效控制。

　?。?）加強進出口產品質量安全監(jiān)管

　　要依據(jù)我國食品安全標準和進出口商品檢驗法律法規(guī)，對進口的糧食產品及其替代品進行檢驗。采取有效措施建立境外出口商、境外生產企業(yè)審核制度。建立進口商、出口商和出口生產企業(yè)信用記錄，對有不良記錄的，要加強監(jiān)管。

　　完善糧食市場調控機制

　　我國已經進入大進口和高庫存并存的兩難局面，主要的問題并不在生產領域，而是在于尚未建立與國情相適應、與全球化深入發(fā)展相適應的糧食流通體制。目前，對于將飯碗牢牢端在自己手上、加大糧食生產支持保護力度的認識比較一致。今后的調控重點，是要在合理利用國際資源市場的前提下，實現(xiàn)供需關系穩(wěn)定、庫存適中、市場機制有效運轉的局面。

　?。?）對部分品種探索“價補分離”的目標價格制度

　　實行目標價格制度的好處在于，既能夠讓生產者的成本得到應有補償，又讓市場起到有效調節(jié)作用。但這一制度有其局限性，全面實施起來難度極大。從2014年開始，國家已經開始對新疆的棉花和黑龍江的大豆實行目標價格試點，并取得了明顯成效。對這一制度的可行性和有效性，需要進一步試點。但是否推廣到水稻、玉米、小麥等其他大宗糧食品種，則要十分慎重。

　?。?）對三大品種繼續(xù)實施最低收購價制度或臨時收儲制度

　　2004年以來的實踐表明，這兩項制度的成效是非常明顯的，在保障糧食生產穩(wěn)定發(fā)展方面起到了關鍵作用。但同時也造成國家?guī)烊莶蛔?、儲備費用大量增加。從實際情況來看，短期內很難找到更好的制度來替代這兩項制度，為此需要考慮采取必要的措施。第一，改變最低收購價、臨時收儲價不降只升的價格確定方式?？梢钥紤]根據(jù)實際市場價格將最低收購價、臨時收儲價定在比往年略低的水平，引導產量較低的邊際土地退出生產。第二，基于不同區(qū)域生產條件差異大、成本差異大的實際，采取分區(qū)域確定價格的方式。第三，對墾荒面積大、水資源缺乏、地下水下降快、發(fā)展方式不可持續(xù)的區(qū)域，收購價格可以低一些，或者暫停臨時收儲。

　?。?）完善吞吐儲備調節(jié)機制

　　第一，擴大價格波動的“容忍區(qū)間”，只有在絕大多數(shù)糧食生產者的成本得不到補償?shù)那闆r下，政府才啟動入市收購機制。第二，合理調整儲備布局。賦予經濟發(fā)達地區(qū)更多的建立儲備點的責任，費用由地方財政承擔。在缺糧的西部地區(qū)、“老少邊窮地區(qū)”，適當增加儲備點，費用由中央財政承擔。第三，適度降低拍賣價格，鼓勵流通、加工經營主體積極參與競購。對于價差部分，中央財政給予必要補貼。第四，釋放穩(wěn)定、明確的價格信號，鼓勵引導加工、流通企業(yè)入市收購糧食。在玉米深加工受到嚴格管制的情況下，放松對玉米用于淀粉、淀粉糖、酒精等加工比例的限制，激發(fā)加工企業(yè)收購儲備積極性。

　?。?）進一步深化糧食流通體制改革

　　第一，深入推進國企改革，妥善有效解決政策性虧損、經營性掛賬、職工分流等遺留問題。第二，塑造多元化市場主體。支持組建集團性的糧食經營主體，提高糧食企業(yè)的競爭能力。對外資企業(yè)進入國內糧食流通領域，要予以引導和管理，涉及國家糧食安全的業(yè)務要予以專門審查。第三，加強儲備糧管理。實行承儲企業(yè)資格認定制度，對儲備糧進行嚴格監(jiān)督管理。第四，加強市場規(guī)制。打破地方利益格局，嚴禁糧食流通區(qū)域性封鎖。對糧食收購實行許可證制度，從事糧食加工、經營的企業(yè)，要建立糧食經營臺賬。建立全國統(tǒng)一規(guī)范的競價交易系統(tǒng)，規(guī)范發(fā)展收購、批零和期貨市場。第五，加強糧食倉儲、物流、市場等流通基礎設施的科學規(guī)劃、布局、建設和保護，形成政府、企業(yè)、合作經濟組織和社會共同參與的活躍局面。第六，建立與糧價上漲緊密掛鉤的社會救助機制，確保困難群體、特殊群體不因糧價上漲而出現(xiàn)饑餓、營養(yǎng)不良的現(xiàn)象。第七，健全應急機制。建立統(tǒng)一領導、分級負責、屬地為主的應急管理體制。

　　增強國際資源市場利用能力

　　我國僅靠國內水土資源很難滿足城鄉(xiāng)居民對口糧、食用油、肉類、酒類等方面的需求，并已經出現(xiàn)水資源嚴重缺乏、邊際土地開發(fā)過多、耕地質量明顯下降、污染明顯加重的局面，適度合理利用國際資源不僅是平衡國內供需的有效手段，也是減輕水土資源壓力、土地利用結構調整、改善生態(tài)環(huán)境的重要條件。

　?。?）加強進出口調控

　　在已經利用8億畝以上境外影子土地面積、大豆和糧油替代品大量進口的現(xiàn)實背景下，我國需要擺脫長期存在的取舍重點不明確的局面，明確對大宗農產品品種如何定位、國內農業(yè)結構究竟如何進行戰(zhàn)略性調整、國內生產如何與境外資源利用有機結合等重大問題，否則無法主動調控，會陷入越來越被動的困境。重點要從以下層面考慮：

　　第一，確保口糧絕對安全、谷物基本自給。對肉類、飼料、食用油、糧食深加工產品等的進口，需要考慮主動進口，并與貿易對象國建立比較穩(wěn)定可靠的貿易關系。

　　第二，擴大貿易話語權。在今后的貿易談判中，考慮利用我國在國際貿易、國際投資等方面取得的整體優(yōu)勢，加大對農業(yè)貿易領域談判的影響力度，爭取提高國內對大宗糧食品種的生產支持保護水平。今后，我國要在整合談判力量、開拓貿易渠道、穩(wěn)定貿易關系、建立貨源基地、建設物流設施、完善信息網絡、影響定價機制等方面采取措施，提升貿易主導權，獲得與貿易大國相對應的貿易地位。

　　第三，實現(xiàn)對進出口與國內供給的統(tǒng)一管理。進一步完善進口儲備制度，提高國家對進口部分的統(tǒng)一調控能力。探索影響國際市場的機制和方式，有效利用國家或進出口企業(yè)的庫存平抑國際市場波動，為我國糧食進出口形成良好的外部環(huán)境。

　?。?）實施“走出去”戰(zhàn)略

　　總體來看，世界可耕地面積為48．8億公頃，耕地面積為13．8億公頃，尤其在南美洲、非洲，大量可耕地還沒有開發(fā)。在我國部分周邊鄰國，糧食生產潛力也很大。要將國際農業(yè)技術合作、建立境外糧食生產基地作為我國糧食安全戰(zhàn)略的重要方面，加快邁出歷史性新步伐。要利用“一帶一路”、東盟“10＋3”等平臺，抓緊建設一批農業(yè)方面的項目。

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