在經(jīng)濟(jì)全球化下，影響我國糧食安全的國內(nèi)因素、國際因素相互交織，加劇了我國糧食安全形勢(shì)的不確定性和復(fù)雜性。因此，確保國家糧食安全，必須立足于現(xiàn)實(shí)國情，在掌握國家糧食安全主動(dòng)權(quán)的基礎(chǔ)上，充分利用國際市場(chǎng)和國際資源。

　　利用國際市場(chǎng)和國際資源的必要性

　　糧食進(jìn)口已經(jīng)成為解決我國糧食供需結(jié)構(gòu)性缺口的重要途徑。2004年以來，在糧食生產(chǎn)“九連增”的背景下，隨著人口增長、人民生活水平提高、人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)以及國民膳食結(jié)構(gòu)的變化，糧食特別是大豆進(jìn)口量直線上升。1996年以前，我國為大豆凈出口國，此后，大豆進(jìn)口一路飆升，2012年大豆凈進(jìn)口達(dá)到5838萬噸。近幾年來，不僅大豆需要大量進(jìn)口，小麥、玉米和水稻三大谷物進(jìn)口量也激增。2012年，我國三大谷物均為凈進(jìn)口，糧食年度自給率降至90%以下。我國是一個(gè)既缺食用油、更缺飼料蛋白的國家，大豆進(jìn)口填補(bǔ)了國內(nèi)市場(chǎng)供給缺口，為發(fā)展現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)和改善國民膳食結(jié)構(gòu)提供了有效支撐。

　　適度規(guī)模的糧食進(jìn)口，有利于緩解現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的壓力。總體上看，我國糧食生產(chǎn)取得了矚目成就，但也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。一是水資源的過度開采。作為水資源相對(duì)貧乏的國家，我國約2/3的水資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，極大限制了生活、工業(yè)和生態(tài)用水需求。由于地下水嚴(yán)重超采，華北已成為世界上最大的地下水漏斗、東北地區(qū)濕地大面積減少和退化。二是化肥、農(nóng)藥施用量大幅增加，造成大范圍的農(nóng)業(yè)污染。三是土地的過度開墾和過度耕種，導(dǎo)致了水土流失，土壤板結(jié)、理化性狀變劣，土壤有機(jī)質(zhì)明顯下降?？梢哉f，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的承載壓力已達(dá)到極限，適度進(jìn)口糧食可以緩解糧食生產(chǎn)對(duì)土地、水資源以及環(huán)境的壓力。

　　利用國際農(nóng)業(yè)資源，也是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。今后5～10年，是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，我國人口的增長、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化率的提高，將進(jìn)一步促進(jìn)糧油食品消費(fèi)的總量增長和結(jié)構(gòu)升級(jí)。然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，即使實(shí)施最嚴(yán)格的耕地和水資源保護(hù)制度，用于糧食生產(chǎn)的耕地和水資源也只會(huì)減少。在這種情況下，如果過分強(qiáng)調(diào)糧食自給自足，勢(shì)必造成土地、水資源、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的機(jī)會(huì)成本大幅上升，不僅會(huì)影響農(nóng)民收入的增加，也會(huì)損害非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不斷提高的食品價(jià)格，不僅會(huì)成為導(dǎo)致國內(nèi)通貨膨脹的潛在因素，而且會(huì)推動(dòng)工業(yè)勞動(dòng)成本的提高，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，有選擇性地進(jìn)口一些我國短缺的糧食品種，或者利用國際農(nóng)業(yè)資源增加糧食供應(yīng)，有利于緩解現(xiàn)階段工業(yè)化和城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)之間矛盾，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　必須牢牢把握國家糧食安全的主動(dòng)權(quán)

　　無論從比較優(yōu)勢(shì)看，還是從資源和環(huán)境承載能力看，解決我國吃飯問題必須充分利用國際資源和國際市場(chǎng)。但是十多億人口的吃飯問題不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會(huì)問題、政治問題。國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告誡我們：解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，決不能寄托于國外，必須立足于國內(nèi)基本自給。

　　我國每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的 25%左右，為世界糧食貿(mào)易量的兩倍多。世界糧食市場(chǎng)供應(yīng)能力十分有限，如果我國糧食進(jìn)口過多，不僅國際市場(chǎng)難以承受，也會(huì)給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食供需缺口，國際市場(chǎng)也滿足不了我國的需求。

　　糧食是一種特殊的商品，不僅具有食物屬性，更具有能源、金融和政治屬性。近些年，部分國家貿(mào)易出口禁令、國際資本投機(jī)炒作以及地緣政治干預(yù)已成為國際糧食市場(chǎng)波動(dòng)的重要原因，更是一些國家政局動(dòng)蕩甚至政府垮臺(tái)的導(dǎo)火線。我國歷史上的“種桑誤國”的故事，應(yīng)該是當(dāng)代中國人避免陷入“受制于人”困境必須牢記的教訓(xùn)。

　　城鎮(zhèn)化如能順利吸納我國部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，我國仍將有數(shù)億農(nóng)民依靠種糧謀生。由于耕地、水資源短缺，我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)不具有比較優(yōu)勢(shì)，加之國際資本的趨利性以及國際政治的復(fù)雜性，完全放開糧食市場(chǎng)無疑對(duì)我國糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)會(huì)帶來極大沖擊，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　因此，在統(tǒng)籌利用國際市場(chǎng)和國際資源解決我國糧食安全問題的同時(shí)，必須調(diào)控好國內(nèi)糧食市場(chǎng)、維持必要規(guī)模的土地和水資源，穩(wěn)定和保護(hù)一定的糧食生產(chǎn)能力，才能“把保障糧食供應(yīng)能力牢靠地建立在我們自己身上、把飯碗牢牢端在我們手中”。

　　建立起利用國際市場(chǎng)和國際資源的國家戰(zhàn)略

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食國際合作。一是根據(jù)我國農(nóng)業(yè)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，全面評(píng)估我國及全球糧食供需的中長期趨勢(shì)，建立基于全球視野的糧食安全保障機(jī)制，構(gòu)建新時(shí)期保障我國糧食安全的三大支柱：國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力、糧食進(jìn)口貿(mào)易、海外糧食生產(chǎn)基地。二是圍繞提高全球糧食市場(chǎng)的定價(jià)話語權(quán)，積極參與全球糧食安全治理改革。全面參與世界貿(mào)易組織多哈回合談判，積極參與國際糧食貿(mào)易規(guī)則以及農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)建立公平合理的國際糧食貿(mào)易規(guī)則。

　　建立糧食國內(nèi)生產(chǎn)、儲(chǔ)備與進(jìn)口的協(xié)同機(jī)制，保障國內(nèi)糧食供應(yīng)和穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格。一是建立起“儲(chǔ)備調(diào)節(jié)市場(chǎng)、進(jìn)口充實(shí)儲(chǔ)備”的運(yùn)行機(jī)制，搞好糧食國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)儲(chǔ)備與進(jìn)口之間的協(xié)調(diào)。糧食主要品種的進(jìn)口規(guī)模，主要考慮我國糧食供求的中長期趨勢(shì)以及保護(hù)國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的需要。水稻、小麥和玉米的進(jìn)口，原則上充實(shí)國內(nèi)糧食儲(chǔ)備。國內(nèi)糧食市場(chǎng)及其價(jià)格的穩(wěn)定，主要通過糧食國內(nèi)儲(chǔ)備的吞吐進(jìn)行調(diào)節(jié)。二是按照WTO規(guī)則要求，加強(qiáng)糧食進(jìn)口的管理。水稻、小麥和玉米的進(jìn)口，要運(yùn)用關(guān)稅配額管理，通過進(jìn)口轉(zhuǎn)儲(chǔ)或鼓勵(lì)國內(nèi)大型糧食企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備等途徑，把握好糧食進(jìn)口的時(shí)間、節(jié)奏與規(guī)模，避免出現(xiàn)糧食進(jìn)口的“大國效應(yīng)”，沖擊國際糧食市場(chǎng)。大豆及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，要盡快建立大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)測(cè)與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)，運(yùn)用反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等貿(mào)易救濟(jì)措施，建立應(yīng)對(duì)國外農(nóng)業(yè)高額補(bǔ)貼的應(yīng)急機(jī)制，減緩進(jìn)口對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)和市場(chǎng)的過度沖擊。

　　多種渠道加強(qiáng)海外糧源體系建設(shè)。一是穩(wěn)定和擴(kuò)大我國糧食進(jìn)口的貿(mào)易渠道。一方面通過政府間外交協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)援助、關(guān)稅談判等途徑，與主要產(chǎn)糧國家建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系。當(dāng)前，要重視發(fā)展與我國周邊國家、非洲等農(nóng)業(yè)資源豐富國家的經(jīng)貿(mào)和農(nóng)業(yè)援助，開辟新的糧食進(jìn)口來源。另一方面，鼓勵(lì)國內(nèi)大型糧食企業(yè)與國內(nèi)金融企業(yè)、建筑工程企業(yè)、機(jī)械制造企業(yè)以及遠(yuǎn)洋運(yùn)輸企業(yè)組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，利用各自的資源和優(yōu)勢(shì)，在境外投資糧食收購、加工、倉儲(chǔ)物流、港口建設(shè)以及國際運(yùn)輸，建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、安全的糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈，增強(qiáng)對(duì)國際糧源及其物流通道的控制能力。二是鼓勵(lì)和支持國內(nèi)大型企業(yè)在國外購買和租賃土地，建立海外糧食生產(chǎn)基地。比如，在巴西、阿根廷等國家建設(shè)大豆生產(chǎn)基地；在俄羅斯、烏克蘭等國家建設(shè)小麥、玉米生產(chǎn)基地；在柬埔寨、泰國、越南、巴基斯坦等國家建設(shè)水稻生產(chǎn)基地。與此同時(shí)，支持一些具有國際化管理經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)國際化運(yùn)作的國內(nèi)糧食企業(yè)通過合資、合作、參股、并購等方式，參與跨國公司全球糧食供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈，增強(qiáng)我國糧食企業(yè)在國際糧食產(chǎn)業(yè)中的影響力。

　　構(gòu)建促進(jìn)我國糧食國際合作的政策體系。運(yùn)用國別貿(mào)易政策，支持糧食進(jìn)口貿(mào)易；整合中央財(cái)政支農(nóng)資金，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)“走出去”專項(xiàng)發(fā)展基金，對(duì)國有大型企業(yè)海外租地、購地及其農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及糧食加工、倉儲(chǔ)物流設(shè)施、港口碼頭建設(shè)項(xiàng)目等固定資產(chǎn)投資給予資本金支持；對(duì)民營企業(yè)采取與項(xiàng)目開發(fā)面積、資源占有量以及糧食生產(chǎn)量、貿(mào)易量等掛鉤給予財(cái)政補(bǔ)助。設(shè)立外匯儲(chǔ)備委托專項(xiàng)資金，委托境外中資銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)國內(nèi)糧食企業(yè)在境外投資的大型項(xiàng)目給予專項(xiàng)優(yōu)惠信貸支持；國內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)要通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品比如“內(nèi)保外貸”，積極探索境外資產(chǎn)、股權(quán)、土地等抵押貸款融資，切實(shí)解決“走出去”企業(yè)融資難的問題。國內(nèi)保險(xiǎn)（放心保）機(jī)構(gòu)開設(shè)海外農(nóng)業(yè)投資、貿(mào)易保險(xiǎn)險(xiǎn)種，其超出國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的損失由財(cái)政給予補(bǔ)償。

　?。ㄗ髡邌挝唬贺?cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司）