[轉(zhuǎn)] 習(xí)李改革路線圖與時間表：十八屆三中全會前瞻
全社會熱切期盼十八屆三中全會能再一次釋放出“改革紅利”，從而開啟中國經(jīng)濟跨過“中等收入陷阱”的增長周期。歷屆三中全會均會在一些領(lǐng)域進行改革，尤其是第十四屆和第十六屆，這兩屆三中全會均宣告政府會對市場經(jīng)濟體制各領(lǐng)域均進行改革。
本輪改革的具體內(nèi)容將有哪些？市場當(dāng)然想了解全貌。其實，未來十年的改革思路早已開始討論并且在領(lǐng)導(dǎo)人公開講話或文稿中有所論及。本文對十八屆全會的改革路線圖和時間表做前瞻性分析。
1.全面深化改革的路線圖
以往的改革在國有企業(yè)、外貿(mào)等領(lǐng)域多有著力，且這些領(lǐng)域的改革較為深入，因此當(dāng)前時期它們并不是改革的重點目標(biāo)領(lǐng)域。本輪改革將主要聚焦在價格、財稅、金融、行政、土地、戶籍等六大領(lǐng)域。以下我們分別介紹。
1.1資源品價格改革：加速推進
我國價格改革已取得重要進展，絕大多數(shù)商品和服務(wù)價格已由市場決定。但在能源資源、公共事業(yè)、環(huán)保收費等領(lǐng)域，價格不合理的問題仍比較突出，并是粗放式經(jīng)濟模式罪魁禍?zhǔn)字弧?/p>
正在進行的資源品價格改革就是為了更好地反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，采取征收并逐步提高資源稅和生態(tài)補償費、提高價格至反映市場供求的水平和采取階梯價格等手段。另外，在行業(yè)政策方面，放寬資源品領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，形成競爭性市場結(jié)構(gòu)，并建立有效監(jiān)管。
自11年底以來，資源品價格改革步伐有所加快，“水電油煤氣運”各領(lǐng)域均推出了一些改革措施。以下我們梳理了各領(lǐng)域未來改革方向。特別值得一提的是，資源品改革最難啃的骨頭是鐵路和電力。
鐵路：貨運價格逐年上調(diào)以彌補龐大的利息支出和成本上升，客運價格上調(diào)會更謹慎。政企分開，鐵路投融資體制改革，鐵路干線項目將引入外部資本。借鑒國際經(jīng)驗實現(xiàn)網(wǎng)運分離、區(qū)域競爭、干線公司加平行線競爭的模式。
電力：鼓勵大戶直接購電，實施競爭發(fā)電，上網(wǎng)電價有發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電政府管制，形成反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨立輸配電價；居民和中小工商戶電價仍實行政府指導(dǎo)；率先實現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)財務(wù)分開，逐漸實現(xiàn)輸配電完全分離。
資源品各領(lǐng)域的改革，按進展程度由高到低排序為“煤水油氣電運”，按難易程度由易到難排序為“水煤油氣電運”。
1.2財稅體制改革：修補完善
財政稅收具有作用直接、定點調(diào)控的特點，是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的有力杠桿和重要工具。財政部長樓繼偉在今年4月份發(fā)表了《包容性增長中的財稅改革》這篇重要文章。從這篇文章我們能讀出新一屆政府財稅改革的核心思路。財稅改革涉及中央地方的財權(quán)和事權(quán)劃分、財政支出結(jié)構(gòu)、稅制改革和化解地方債務(wù)問題。
根據(jù)樓部長的設(shè)想，財稅改革將是“修補完善”而非“推倒重來”。分稅制改革方向是上收事權(quán)，而不是下放財權(quán)，意味著分稅制主體不變。因此，財稅改革將合理界定中央和地方事權(quán)、將社保、食品安全監(jiān)督等上收為中央事權(quán)。
財政支出結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化。中央將引導(dǎo)地方政府向改善公共服務(wù)和吸引人口集聚轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟增速下臺階，財政收入增速也將放緩，而未來幾年中國在社保、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的財政支出壓力上升。這種情況下，只能壓縮“三公”等行政經(jīng)費開支。
由于中央承擔(dān)的事權(quán)會增加而收入增速趨于下降，其每年的財政赤字率會保持較高水平，中央政府負債率會上升，且由于中央事權(quán)的增加，中央財力集中度50%應(yīng)該不會有明顯變化。最終我們很可能看到，中央加杠桿而地方去杠桿，地方經(jīng)濟活動將被進一步抑制。
稅制方面，營業(yè)稅改增值稅正如火如荼地在全國范圍內(nèi)鋪開。為了彌補地方財力的不足，會加強房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方稅建設(shè)。政府將加快推動不動產(chǎn)登記制度，擴大房產(chǎn)稅試點，一定過渡期后全國推廣，并明確為地方的主體稅。按照消費地原則將國內(nèi)消費稅化為地方稅，生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，車輛購置稅劃歸地方稅。加快資源稅改革并開征環(huán)境稅。按照屬地原則解決稅源和征稅地分離問題，把水、森林、地?zé)岬燃{入資源稅征收范圍，推行開征環(huán)境稅。
摸清底細、抑制擴張、堵歪門、開正道，化解地方債務(wù)問題。今年以來多項監(jiān)管文件（如銀監(jiān)會10號文）均指向地方融資平臺。在表內(nèi)平臺貸被嚴格監(jiān)控后，地方政府非常積極地通過表外債券和信托等渠道借債，進一步加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。
未來預(yù)計中央政府將會增加中央為地方政府的代發(fā)債券的規(guī)模（所謂開條正道），并壓縮地方政府通過表外形式進行融資（所謂堵住歪門），推動各地編制資產(chǎn)負債表，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。中央對地方融資的監(jiān)管和掌控將更加嚴格，整體上制止地方杠桿率不斷上升的勢頭。
1.3金融體制改革：市場導(dǎo)向
金融改革的目標(biāo)是構(gòu)建市場導(dǎo)向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化進程，化解金融風(fēng)險，與財稅體制和要素價格改革等相配合。主要內(nèi)容包括：建設(shè)多層次市場體系，推進利率市場化、匯率市場化和資本項目開放。
建設(shè)多層次市場體系：銀行方面，大幅降低國家對金融機構(gòu)的持股比例，國有控股商業(yè)銀行只保留四大行，控股比例下降；城商行控制和化解風(fēng)險，及早推進并購重組和股權(quán)多元化。大幅度提高直接融資，特別是債券在融資結(jié)構(gòu)中的比重，并發(fā)展面向中小和創(chuàng)新企業(yè)的新三板和OTC市場?？紤]啟動市政債、運用資產(chǎn)證券化、引入保險（放心保）和養(yǎng)老金等多渠道拓寬地方融資渠道。監(jiān)管也從審批和保護金融結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向防控風(fēng)險和保護金融消費者。
利率市場化：央行已經(jīng)取消了貸款利率下浮限制，貸款利率已完成市場化；接下來攻堅目標(biāo)是存款方面。先長期后短期，先大額后小額，漸進式推進存款利率市場化。下一步會考慮進一步擴大甚至放開中長期定期存款的上浮區(qū)間，待時機成熟后再逐步擴大短期和小額存款利率上浮區(qū)間，直至最終放開上浮限制。
利率市場化的同時，為了有效應(yīng)對利率市場化可能出現(xiàn)的市場動蕩，加快建立存款保險制度，構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測評估框架，完善金融機構(gòu)優(yōu)勝劣汰的退出機制。進一步完善貨幣政策傳導(dǎo)機制，形成市場化的央行目標(biāo)利率和完善的基準(zhǔn)收益率曲線。
匯率市場化：擴大人民幣交易浮動區(qū)間，增加匯率彈性。人民幣中間價形成機制也可逐步市場化，做市商多元化且更多地與前一交易日收盤價掛鉤。
資本項目開放：資本項目開放的一般原則是“先流入后流出、先長期后短期、先直接后間接、先機構(gòu)后個人”。具體步驟是先推行預(yù)期收益最大的改革，后推行最具風(fēng)險的改革；先推進增量改革，漸進推進存量改革。
短期安排（1－3年）：放松有真實交易背景的直接投資管制，鼓勵企業(yè)“走出去”。中期安排（3－5年）：放松有真實貿(mào)易背景的商業(yè)信貸管制，助推人民幣國際化。長期安排（5－10年）：加強金融市場建設(shè)，先開放流入后開放流出，依次審慎開放不動產(chǎn)、股票及債券交易，逐步以價格型管理代替數(shù)量型管制。
1.4行政體制改革：簡政放權(quán)
在經(jīng)濟改革過程中，政府保留了大量權(quán)利，并逐漸成為經(jīng)濟增長的障礙，行政體制改革就是要減少政府對市場的過度干預(yù)。行政體制改革主要包括簡政放權(quán)和提高政府透明度這兩塊內(nèi)容。
簡政放權(quán)改善供給：新一屆政府已四次削減行政審批，簡政放權(quán)的步伐明顯加快。簡政放權(quán)就是放松管制的主要手段。
我們看到自06年以來，行業(yè)放松管制其實有了較大的進展，特別是在農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)上。06年至11年，農(nóng)業(yè)民間投資占比從36.8%升至61.8%，采礦業(yè)從28.5%升至47.2%，制造業(yè)則從60%上升到75.5%。然而，公用事業(yè)、服務(wù)業(yè)民間投資占比卻躑躅不前，國企在這些行業(yè)的壟斷地位沒有實質(zhì)性改變。
簡政放權(quán)對于之前管制較嚴的行業(yè)具有非常正面的效應(yīng)。中國內(nèi)需不足很大程度上緣于有效供給不夠，特別是在公用事業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，而這與國有企業(yè)的壟斷有很大關(guān)系。簡政放權(quán)、放松管制將讓這些行業(yè)享受“供給需求雙重增量”。
提高政府透明度：政府的三公經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付等逐步公開，詳細公布各級政府財政收支、政府間轉(zhuǎn)移支付計算方法和公式，完善地方政府定期向地方人大匯報制度，加快官員公布財產(chǎn)，率先從公共部門以及國有企業(yè)，完善公務(wù)員薪酬并建立廉潔年金制度。
1.5土地制度改革：任重道遠
土地制度改革的核心是破解“城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地制度，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村土地交易市場化，改變土地增值收益分配不公的格局。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，土地制度改革與戶籍制度改革、財稅體制改革等緊密關(guān)聯(lián)。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。對農(nóng)村承包地、宅基地、林地、房屋等各類資源確權(quán)。實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。農(nóng)村宅基地作為財產(chǎn)性收入，在農(nóng)民工市民化過程中可用于置換城市房屋，解決居住問題。嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進入市場。
農(nóng)村土地交易市場化：農(nóng)村集體建設(shè)土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場。形成公平交易平臺；縮減政府征地范圍，逐步取消非公益性用地劃撥供應(yīng)；小產(chǎn)權(quán)房，按照不同情況補繳一定出讓收入。
土地增值收益分配：改用途補償為公平補償，農(nóng)民房屋按市價補償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。
根據(jù)現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過所占耕地前三年平均產(chǎn)值的30倍，這導(dǎo)致了農(nóng)民在土地收益中所獲得的比例不到11%?！锻恋毓芾矸ㄐ拚覆莅浮穭h除了按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定。即將出臺的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，在土地補償費、安置補助費等各項目上均會做較大的修訂，在土地增值分配上更傾向于農(nóng)民。
土地財產(chǎn)稅：建立土地價值評估體系，將土地稅收征收重點從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)為保有環(huán)節(jié)，從價計征。率先對集體建設(shè)用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅；這樣不僅可以增加地方財產(chǎn)收入，確保地方財源穩(wěn)定，也可以降低地方政府對于“賣地”的依賴性，促進土地資源的節(jié)約集約利用。
1.6戶籍制度改革：分類推進
李克強總理指出：“在人口城鎮(zhèn)化進程中，各類城市如何根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)制定農(nóng)民工落戶條件，實行差別化戶籍政策，需進一步研究探索。”13年5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出分類推進戶籍制度改革且年內(nèi)出臺居住證管理辦法。
戶籍制度改革的目的是推動農(nóng)民工市民化。而根據(jù)2012年初下發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，縣及城鎮(zhèn)的落戶幾乎完全放開，設(shè)區(qū)的市根據(jù)在該地就業(yè)和參保滿足一定年限有條件放開。直轄市、副省級市和其他大城市進一步完善并落實現(xiàn)行落戶政策。
戶籍制度改革分類推進主要有兩種方式：一是縣和大部分地級市將加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務(wù)；二是在大城市推動公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展，如上海居住證制度。居住證制度會逐步在全國各大城市推行，以逐步過渡。
戶籍制度改革將能擴大內(nèi)需，如果每年農(nóng)民工市民化（戶籍城鎮(zhèn)化率）多提高1%，意味著每年增加1300萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口。根據(jù)預(yù)測，在2012－2015年將分別增加居民消費543.7、1250.6、2157.3、3307.6億元，相當(dāng)于每年多提高消費增速0.12個百分點，會使得2015年的最終消費率上升0.22個百分點。
2.全面深化改革的時間表
中國的經(jīng)濟改革一向不是“休克療法”而是漸進的過程。具體從各大領(lǐng)域改革來看，各領(lǐng)域改革存在不同的增長效應(yīng)、復(fù)雜程度和不確定性。容易的、風(fēng)險小的改革先行，復(fù)雜的、風(fēng)險大的改革殿后。
因此，我們將六大領(lǐng)域改革按難易復(fù)雜程度和風(fēng)險大小進行劃分，按時間先后順序梳理出短期、中期和長期推進的改革項目。我們這里劃分的短期是預(yù)計近兩年會實施的改革，中期是2017年以前會推行的改革，長期指2018年后本屆政府第二個任期時才可能推行的改革。以下我們歸納了各領(lǐng)域改革的時間表。
資源品價格改革：短期推進：階梯水價、階梯電價全國推廣正在進行，非居民市場化調(diào)價。成品油調(diào)價頻率、幅度和掛鉤油種更反映國際油價變動。煤炭資源稅改為由價征收。鐵路貨運改革。中期推進：天然氣價格和國外氣價緊密聯(lián)動掛鉤。放開石油和天然氣開采和進口。電力競爭發(fā)電、競價上網(wǎng)。鐵路投融資體制改革。長期推進：天然氣管道從壟斷油企中分離。電力輸配電分離。鐵路實現(xiàn)網(wǎng)運分離，加強競爭。
財稅體制改革：短期推進：財政支出結(jié)構(gòu)向民生傾斜，壓縮“三公”等行政經(jīng)費開支。營業(yè)稅改增值稅正如火如荼向全國范圍鋪開，并對小微企業(yè)減稅。推動資源稅改革。摸清地方債務(wù)情況，審計署近期已開始對地方債務(wù)進行全面審計。增加中央為地方代發(fā)債券規(guī)模，控制地方債務(wù)膨脹。中期推進：中央將社保等事權(quán)上收。開征環(huán)境稅。一二線城市推行房產(chǎn)稅。推動各地政府編制資產(chǎn)負債表。長期推進：全國全面推行房產(chǎn)稅和消費稅并作為地方主體稅種。
金融體制改革：短期推進：利率市場化方面，逐步放開大額、長期存款利率上限，并建立存款保險制度。進一步擴大人民幣匯率浮動區(qū)間。資本項目放開具有真實貿(mào)易背景的直接投資管制。提升直接融資比重，發(fā)展債券市場。中期推進：逐步放開小額、短期存款利率上限。人民幣中間價形成機制改革。資本項目放開具有貿(mào)易背景的商業(yè)信貸管制。降低國家對國有商業(yè)銀行的控股比例。推進城商行并購重組和股權(quán)多元化。啟動市政債，運用資產(chǎn)證券化、保險養(yǎng)老金等拓寬地方融資渠道。長期推進：完全放開存款利率管制。資本項目先開放流入后開放流出，依次審慎開放不動產(chǎn)、股票及債券交易。
行政體制改革：短期推進：簡政放權(quán)，削減行政審批，特別是對壟斷較多的公用事業(yè)和服務(wù)業(yè)。政府三公經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付公開。中期推進：詳細公布各級政府財政收支、政府間轉(zhuǎn)移支付計算方法和公式。長期推進：官員財產(chǎn)公開。
土地制度改革：短期推進：出臺的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，按市價補償農(nóng)民，被征地農(nóng)民納入社保體系。做好農(nóng)村土地確權(quán)的前期準(zhǔn)備。中期推進：多地試點農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，進行全國農(nóng)村土地確權(quán)，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。長期推進：縮減政府征地范圍，全面推行農(nóng)村土地特別是非公益集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)。全國多地建立農(nóng)村土地交易市場。
戶籍制度改革：短期推進：出臺居住證管理辦法?？h和大部分地級市將加快放開戶籍。中期推進：在大城市推動公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展。長期推進：各地公共服務(wù)對戶籍人口和常住人口實現(xiàn)均等化。
3.改革：僵尸行業(yè)的拯救和新興產(chǎn)業(yè)的崛起
從以上對十八屆三中全會的分析來看，各大領(lǐng)域的改革均意在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。市場也會想象，本輪改革對經(jīng)濟和資本市場有何影響？我們認為，本輪改革對短期經(jīng)濟來說是“刮骨療傷”，難免帶來陣痛。而對中長期而言，改革的頂層設(shè)計如能成功實現(xiàn)，中國經(jīng)濟將成功跨過中等收入陷阱。以下我們探討改革對投資消費以及對傳統(tǒng)行業(yè)、新興行業(yè)的影響。
3.1對投資和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)：
資源品、土地、金融等領(lǐng)域的改革會約束制造業(yè)投資。我們在今年1季度《給投資套上枷鎖》的系列報告中，從央企考核目標(biāo)變化，土地制度改革、資源品價格改革和環(huán)保壓力等多角度分析了約束制造業(yè)投資和產(chǎn)能擴張的力量在逐漸增強。同時，金融領(lǐng)域?qū)Ω吣芎摹⒏呶廴?、產(chǎn)能過剩行業(yè)的資金約束也會增強。
財稅和金融領(lǐng)域改革會讓基建投資下一臺階。前十年基建投資增速均在20%以上，四萬億時期甚至超過30%。然而，地方政府這種“只顧舉債不顧還債”的負債軟約束模式面臨調(diào)整。中央對各地債務(wù)全面審計并抑制以平臺貸為主的地方債務(wù)擴張，未來將堵歪門開正道。地方的基建資金來源將受到限制，基建投資將下一臺階。
房地產(chǎn)長效調(diào)控機制逐漸摸索，房地產(chǎn)投資短期仍難擺脫大起大落。十八屆三中全會涉及房地產(chǎn)可能筆墨不多。不動產(chǎn)登記作為全國推廣房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)性工作，就需要兩三年的時間，因而短期來看在房地產(chǎn)長效調(diào)控機制未建立之前，房地產(chǎn)投資仍然波動較大。
改革短期將給經(jīng)濟帶來陣痛，抑制固定資產(chǎn)投資和傳統(tǒng)行業(yè)的需求，但中長期將有利于解決產(chǎn)能過剩頑疾，拯救鋼鐵等僵尸行業(yè)，不過這是一條漫漫長路，要幾年后才能見效。改革還束縛了地方政府肆意擴張之手，地方政府去杠桿雖然短期不利于傳統(tǒng)投資品的需求，但中長期降低了國家債務(wù)風(fēng)險。
3.2對消費和新興產(chǎn)業(yè)：
行政體制改革意在放松管制改善供給，長期利好許多新興產(chǎn)業(yè)。過去，汽車等行業(yè)放松管制造就了行業(yè)的高速發(fā)展。當(dāng)前，政府在天然氣、醫(yī)療、文化傳媒、金融、電信等供給不足的行業(yè)如火如荼地放松管制，將蘊育很多投資機會。電力和鐵路的放松管制是項長期系統(tǒng)性工程，難以一蹴而就，短期不能給予太多期待。“放松管制，改善供給”的大思路對資本市場的影響是長遠和深刻的，它對市場的影響不是“立竿見影”而是“細水長流”。
金融、戶籍等改革長期利于消費。金融領(lǐng)域，“盤活存量”的思路將助推貨幣信貸從企業(yè)部門向住戶部門轉(zhuǎn)移，消費信貸會迎來多年的高增長期，將進一步提升消費占GDP的比重。戶籍制度的改革推動農(nóng)民工市民化并提升他們的消費傾向。根據(jù)我們的測算，每年戶籍城鎮(zhèn)化率多提高1%，在13－15年將分別增加居民消費1251、2157和3308億元。
3.3改革對金融地產(chǎn)的影響：
金融改革對銀行來說是雙刃劍，一方面利率市場化會壓縮銀行的息差并影響到盈利水平，另一方面又鼓勵銀行優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)證券化，將更多信貸資源投向利率更高的小微企業(yè)。跟得上改革步伐，轉(zhuǎn)型快的銀行仍能保持較高增速。金融改革還鼓勵券商發(fā)展創(chuàng)新業(yè)務(wù)。
土地改革將使得工業(yè)地價值提升，中長期利好持有工業(yè)用地較多上市公司和一些從事園區(qū)開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)。
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